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1、我国轨道交通的PPP模式及建议
我国轨道交通的PPP模式及建议
徐幼铭
轨道交通建设采用PPP模式是当前解决轨道交通建设资金及运营亏损等问题的最佳途径，国务院为进一步破解审批繁琐、资金缺口大等问题，设立PPP项目引导资金，扩大有效投资需求，财税部门不断加大财政与金融的政策支持；有关部委和地方政府都加强了PPP项目库和示范项目的推介力度。国务院及相关部委密集出台了一系列政策文件，明确PPP即政府和社会资本合作模式，财政部、发展改革委和人民银行联合发布在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式（PPP）的指导意见和操作指南等，大力推广PPP模式，国务院会议也多次对推行PPP模式作出部署。
国务院倡导大力发展PPP模式以来，至今近30个省份启动了PPP试点，推出了2000多个招商项目，项目总投资额近4万亿。其中，轨道交通领域是重点。
据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大。财政部发布的两批次、共233个PPP示范项目中，轨道交通项目总投资达3000多亿，占全部示范项目投资额的近一半。但轨道交通PPP项目也是最难啃的骨头。
轨道交通资金需求的特点:
城市轨道交通作为准公共产品，投资大、回收期长、公益性强、营利性差，其资金筹措及如何提高效率是世界性难题。
轨道交通作为一种方便、快捷、舒适、安全、准时、运量大和环保的交通工具，已成为解决各大城市目前所面临的交通拥堵的一种最有效的手段。然而，轨道交通造价之高，运营亏损给地方政府财政上带来的压力之大，也令许多城市感到举步维艰。
一般情况下，由政府对经营亏损进行补贴，因此轨道交通运营亏损也是全世界的一个普遍的问题，北京、上海轨道交通日高峰客运量已达1000多万人次，是全世界最忙碌的轨道交通系统之一。即使如此，北京、上海和世界上大多数国家一样，轨道交通的运营仍需要政府的补贴支持，曾有专家计算过，上海只有票价涨到50元，才有可能盈利，而在现实中，这几乎是不可能的。
轨道交通属于建设和运营成本都非常高的项目。近年来，我国
根据轨道交通协会统计，我国共有40个轨道交通在建城市，全国共有60个左右城市开展了规划、勘测、设计、咨询等前期工作。“十三五”期间我国城市轨道交通建成投运线路超过3000公里，预计“十三五”期间轨道交通投资规模将达到1.7-2万亿元,操作起来是有难度的。
采用PPP模式为轨道交通融资,最直接的原因是政府财政难以支撑轨道交通这样庞大的资金付出，目前地方政府债务水平被严厉控制，而PPP模式通过设计合作模式引进社会资本，投资、建设、运营轨道交通，让社会资本从中赚点钱，政府不用举债就把轨道交通建了，多方共赢，这是PPP现在被国家大力推荐最直接的原因。
PPP是解决轨道交通发展资金困境的有效途径，为解决轨道交通目前发展的困境，必须打破基本上由政府独家投资和垄断经营的局面，通过引入适度竞争，可以拓宽融资渠道、缓解政府财政压力，并彻底摆脱营运期间的追加投资和设备更新投资的压力；提高经营和管理的效率，提升地铁自身的盈利能力。这就需要根据轨道交通的经济特点，将其公益性与营利性区分开来，由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险，通过政策制度的安排解决部分外部性；同时以营利性吸引多元化投资和运营主体，由投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过建设前的竞争招标机制和建设后科学合理的风险分担、利益共享机制，实现政资分开、政企分开。通过设置市场化的财政补贴机制，可有效激励企业控制成本，分散建设、运营期间的各类风险；有效提升轨道交通沿线土地价值；通过特许经营协议约束政府和企业，可以促进政府职能转变，提升公共服务水平。PPP公司成立的核心“风险共担、利益共享”
国内外基础设施领域内广为使用的各种PPP模式，是实现上述思路、解决轨道交通发展困境的有效途径。
我国开展轨道交通PPP模式融资开始于北京轨道交通4号线，以后陆续开始了轨道交通PPP模式融资的尝试，这里以某市PPP融资的全过程，探讨轨道交通PPP融资的可操作性及今后的创新及进程的设想。
某市地铁1号线融资PPP模式和北京4号线基本相同，属于当时典型的轨道交通PPP融资模式。谈判自2006年招商开始，持续了五年多的时间，政府方面参与的人员涵盖了方方面面，包括市发改委及发改委财政金融处、发改委外经处、交通局法规处、财政局综合处、建委工程处、工商局、国土资源局土地利用处、国资委营运监控处、公用事业监控中心、国税局国际处、环保局建设处、规划局城乡规划处、劳动保障局劳动工资处、外经贸局外商投资促进处，房管局拆迁办、法制办法律事务处、监管局执行监察室、财政局综合处、安监局综合处、审计局投资处、物价局收费管理处、城管办市场处、城管办法规处、城管办公用金科、经规院等有关方面的领导和负责人，市发改委财务顾问、法律顾问、技术顾问，地铁公司有关领导和技术人员等数十人。
投资方有该公司的各方面人员：运营项目总监、企业财务总经理及财务人员、地区项目经理及技术负责人、市务主任、法律顾问等二十多人。
双方阵容庞大，探讨深入，耗时长达五年多。
谈判深入细致，涉及问题的方方面面。
整个谈判过程是以地铁项目按国家发改委批复的总投资为220亿为基础，根据国内外惯用的方式，把地铁工程将地铁总投资分为A、B两部分：A部分包括土建加主变等，B部分包括机电，投资方对A部分采用租赁方式，对B部分按比例投入，地铁机电部分82亿，占总投资的37.08% ，82亿的55%为注册资金，即45.1亿。地铁公司占51%即23亿，投资方占49% 即22亿，必须保证每年固定的回报率。特许公司要把剩余的36.9亿作为双方共同的信贷。
谈判断断续续五年多，达成100多页8万字的特许协议，另外还包括附加协议文本45项，即：A部分及共享资源工程内容描述、B部分工程内容概括描述、协议的B部分投资额、A部分和B部分接口的界面划分、合作经营合同、合作经营合同补充协议、投资方承诺函、政府承诺函、【特许经营公司】关联交易决策制度、特许经营公司名称章程、地铁1号线特许经营项目资产租赁协议 、《资产租赁协议》A部分项目设施移交确认书、《资产租赁协议》与A部分项目设施有关的资料的移交确认书、《资产租赁协议》续约通知、《资产租赁协议》续约协议、《资产租赁协议》A部分项目设施租赁履约保函、《资产租赁协议》A部分项目设施归还保函、投资方资产租赁协议承诺函、地铁公司资产租赁协议承诺函、A部分及共享资源建设标准、地铁1号线B部分建设标准、试运行考核技术要求、融资文件、建设期保函、运营期保函、移交保函、地铁1号线工程机电各标段招标合同汇总表、地铁1号线工程机电各标段招标合同、工程变更控制、客运服务要求及违约处理、共享资源基本要求及管理模式、资产重置及追加投资计划、资产重置及追加投资计划表、保险方案、移交标准及考核技术要求、终止补偿计算公式、仲裁协议、关键工期确认文件、地铁1号线项目过渡期合作备忘录、投资方致市人民政府承诺函、地铁公司致市人民政府承诺函、关于接收专业委培学生的备忘录、地铁公司致特许经营公司承诺函、地铁1号线项目后续网络规划变更需协商事宜的备忘录、地铁1号线支线段委托运营协议
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